Для чтения по выходным: Государственная служба в России: опыт реформ Петра I и современность.

Автор: П.М. Морхат

Интерес к истории возникновения и развития государственной службы России не случаен: изменившиеся социально-экономические и правовые условия, статус нашей страны в мировом сообществе заставляют  управленцев, юристов, политиков, политологов задуматься о путях совершенствования государственного управления, и наиболее эффективным видится здесь соединение передового зарубежного опыта со спецификой русской ментальности, геополитических условий и исторического развития. Механическое перенесение заимствованного из-за рубежа опыта явно неприемлемо, что, без сомнения, следует не только из социально-демографической специфики России, но и из особенностей ее исторического развития: пожалуй, ни одна страна в мире не знала столь ярких периодов взлета и столь катастрофических падений, как Россия. Поэтому игнорирование исторического опыта в законотворческой деятельности недопустимо и может привести к серьезным последствиям. В связи со сказанным, нетрудно заметить, что в первую очередь для современных исследователей истории и теории государственной службы интерес представляют периоды, ознаменовавшиеся значительными переменами в государственном управлении, каким, безусловно, является эпоха Петра I.

Исследователи государства и права (Архипова Т.Г., Мальцев Г.В., Ноздрачев А.Ф., Сенин А.С., Румянцева М.Ф., и др.), как правило, начинают детально рассматривать историю государственной службы именно с петровской эпохи. Со второй половины XVII века изменяется система государственного управления: она становится более централизованной. Предпринимаются попытки более четко разграничить сферы деятельности различных приказов – центральных органов управления, появляются первые зачатки регулярной армии. Указанные государственные начинания предшествовали петровским преобразованиям, которые затрагивали все слои общества и сферы общественной деятельности: армию, церковь, образование, науку, культуру, административную сферу и т.д. В 1682 году отменено местничество, в результате чего началось преобразование государственной службы. Разрушено родовое основание лестницы чинов: если ранее происхождение обусловливало право получение чина, то теперь сам чин открывал служилому человеку дорогу в высшее общество. Появилось стремление привести систему чинов в соответствие с требованиями времени. Попытка изменить систему чинов предпринята в Уставе о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей по 34 статьям[1]. Однако проект не был претворен в жизнь, чины по-прежнему получали по родовому признаку.

Петр I - первый государь, рассматривавший свое правление как служение общему благу, государству.

Петр первым  среди российских монархов отказался от традиции рассмотрения государства, как собственной вотчины - вступив на престол и, объявив Россию империей, а себя императором. Петр разделил понятия государства и личности государя. Государь стал рассматриваться как первый слуга Отечества. Сам Петр смотрел на свою деятельность как на службу Российскому государству, причем ее начало он отсчитывал не с вступления на престол, а с первого для себя дела государственного значения: «зачал служить с первого Азовского походу бомбардиром, когда каланчи взяты»[2]. Можно сказать, что впервые в российской политической практике государственном интерес был поставлен выше личного.

К началу XVIII века в России сложилась абсолютная монархия – максимальное сосредоточение власти в руках одной личности, Петра I. Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии. Россия стала «полицейским» государством, вмешивающимся во все мелочи жизни и регламентирующим их. Следствием этого стало обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу (за период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов[3]).

Административные преобразования Петра I включали создание восьми губерний (Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская), управление в губерниях осуществлялось губернатором, вице-губернатором, ландрихтером (ведал судом), провиантмейстером (сборщик хлебных доходов) и другими назначаемыми государством чиновники. В результате губернской реформы прекратили свое существование приказы (кроме военных), а в 1718 году был подписан указ об учреждении девяти коллегий: Чужестранных дел, Камер-коллегии, Юстиц-коллегии, Ревизион-коллегии и др.

Ведущий принципом работы коллегий стало разграничение сфер их деятельности и совещательный характер ведения дел. Новые чины раздавал царь, основываясь на личных качествах служащих. Стараясь преодолеть местничество, царь издает в 1719 году указ о пресечении местничества в коллегиях[4].

В июне 1719 специальным указом Петра I «О присяге на верность службы»[5] предписывалось привести  к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других. В 1720 году утвержден Генеральный регламент (устав) государственной службы. В перечень общих качеств государственных служащих Устав о службе гражданской включал «верность к службе», «радение о должности», «усердие к общему добру», «добрую волю в отправлении порученного», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». Право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при успешной службе и «доброй нравственности», о чем говорил общий порядок чинопроизводства. Таким образом, уже в то время правовые документы закрепляли этические требования к государственному служащему и ставили цель нравственного воспитания должностного лица.

Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. В XVIII веке стало складываться понятие государственной службы, в отличие от предыдущей службы - государю. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Таким образом, выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского централизованного государства.

К середине XVIII века количество чиновников составляла 7500 человек (145 чиновников - I-V классов, 562 - IV-VII, 1344 - IV-XIV), а также 5379 канцелярских служителей. К концу XVIII века количество чиновников удвоилось и достигало 16 тысяч человек[6].

В качестве образца реформирования Петром I была выбрана шведская модель государственного управления, считавшаяся в то время лучшей в Европе. Ее отличительной особенностью была коллегиальность.            Коллегиальная система управления, как предполагалось, должна была, во-первых, соединить познания для поиска наилучших решений, во-вторых, ускорить принятие этих решений, а в–третьих, позволит уменьшить казнокрадство. Как показала практика, надежды эти в большинстве случаев не оправдались: «И сам Петр, и его преемники были поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также огромностью возникавших расходов, в частности потому, что все чиновники были переведены на государственное жалованье (получение денег с просителей официально запрещалось), а по завершении службы получали право на пенсию. Попытки осилить продолжавшиеся злоупотребления введением новых контролирующих органов оказывались тщетными и лишь вызывали новые затруднения в деятельности властей»[7]. Неэффективность управленческого слоя, значительные масштабы злоупотреблений вынуждали Петра предпринимать все новые меры по созданию действенной системы контроля.

Была создана разветвленная репрессивная система, включавшая Преображенский и Тайный приказы, фискальную службу и прокуратуру.

Однако при этом злоупотребления продолжали расти, а престиж государственной службы падал. Разница в размере содержания старших и младших штатных служащих одного учреждения могла быть десятикратной. И хотя бедственное положение большей части служащих всегда признавалось властями, государство было не в состоянии выплачивать им достаточное жалованье. Это, в свою очередь, приводило к двум негативным тенденциям: во-первых, не хватало желающих поступить на государственную службу, а во-вторых (как следствие из первого), государству приходилось принимать на службу практически неподготовленных и не слишком нравственных претендентов. «Вкупе с задержками жалования такая ситуация необходимо приводила к процветанию взяточничества и казнокрадства»[8]. В результате уже в эпоху Петра I «всякая казенная служба до крайности омерзела в глазах русского народа»[9]

К положительным чертам рассматриваемой системы, думается, можно отнести то, что она все-таки расширила возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов, хотя обязанность государственной службы возлагалась прежде всего на дворян, как наиболее обеспеченное и образованное сословие.

Петру I все же удалось создать государственную службу как бюрократический механизм. Государственный аппарат и отдельные его составляющие стали действовать по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкал Генеральный регламент. Одним из нормативных актов, регулирующих вопросы государственной службы данного периода, стал «Генеральный регламент работы правительственных учреждений» (1720 г.)[10].

Особое место среди государственных преобразований Петра I принадлежит «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступление в чин между собою однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»[11]. Табель создавалась с 1719 по 1722 годы с опорой на русскую практику, анализ челобитных и иностранное законодательство[12]. Табель о рангах установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Табель просуществовала до ноября 1917 года, имела глубокий смысл для своего времени, способствовала упорядочению государственного управления, четко определяла положение человека в обществе и меру ответственности его перед государством.

В первой части Табели о рангах приводился перечень государственных должностей. В Табели о рангах впервые в истории Росси государственная служба четко разделятся на военную и гражданскую, а гражданская в свою очередь – на статскую и придворную. Соответственно выделялись чины: военные, статские и придворные. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Все чины, помещенные в Табели о рангах, разделялись на классы (ранги). Всего в четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности (военных - 126, государственных (статских) - 94, придворных - 42). Во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, для них вводился институт «канцелярских служителей» в качестве начальной ступени государственной службы.

Приведем примеры некоторых чинов, включенных в Табель о рангах. К чинам первого класса относились лишь воинские (генерал-фельдмаршал (сухопутные войска) и генерал-адмирал (морской флот) и статские (канцлер). Второй класс включал как воинские (генералы, кроме гвардии, так и статские (действительный тайный советник) и придворные (обер-маршал). Высшим гвардейским чином был чин 4 класса (полковник). Введенный Петром I чин генерал – прокурора относился к статским чинам 3 класса. К низшим чинам, например, относились унтер-лейтенанты, флигель-адъютанты, корабельные комиссары (военные), фискалы при надворных судах, переводчики, протокалисты, секретари в провинциях, почтмейстеры (статские), надворный библиотекарь, аптекарь, надворный балбир (придворые) и другие.

Вторую часть Табели о рангах составляли 19 пунктов, в которых содержалось объяснение этого документа, устанавливались принципы государственной службы в России, определялись условия совместительства одним лицом двух или более должностей, предусматривался порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок получения чина. Назовем некоторые изложенные в данной части правовые основы государственной службы петровской эпохи.

1. Основой для продвижения чиновников по службе были приняты их личные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт считались. Признак знатности происхождения, доминировавший в прошлом при замещении государственных должностей, утратил свое былое значение. Служебную карьеру стало возможным сделать каждому чиновнику, опираясь на знания, служебные достижения и способности. Пятый пункт 2 части Табели гласит: «…не имеет никто ранг взять по характеру, которой он в чужих службах получил, пока мы ему онаго характера не подтвердили, которое подтверждение, мы каждому по состоянию его заслуг охотно жаловать будем»[13].

2. Согласно закону, лицо не могло претендовать на ранг, не имея чина, соответствующего данному рангу: «Без патента апшит никому не дает ранга, разве оной апшит за нашею рукою дан будет». Таким образом, ранг рассматривался как некий статус, право на который давала должность.

3. В Табели упоминается о денежном жаловании в награду за службу, которое вытесняло такое вознаграждение, имевшее место в прошлом, как раздачу земли. Переход к денежной оплате способствовал формированию бюрократии.

4. Функция государственной службы объединила дворянство в политически и юридически консолидированную группу. Дворянство стало единственным служилым сословием, а служба - главной сферой приложения сил и энергии. В пункте восьмом второй части Табели указывается на то, что «сыновьям российского государства князей, графов, баронов, знатнейшего дворянства, такожде служителей знатнейшего ранга, хотя мы позволяем …в публичной ассамблеи, где двор находится свободной доступ перед другими нижняго чину, и охотно желаем видеть, что б они от других во всяких случаях по достоинству отличались…»[14]. Титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было превратиться из недворянина в дворянина: «Воинским чинам, которые дослужатся до обер офицерства не из дворян, то когда кто получит вышеписаной чин, оной суть дворянин, и его дети, которые родятца в обер офицерстве…»[15]; «а которые хотя в воинской службе и не были, и ничего не заслужили, а могут доказать ни менши ста лет: и таким гербы давать же»[16]. Начиная с 14 ранга офицерам могли присвоить звание потомственного дворянина. Табель регулирует законность получения дворянства и пресекает случаи самозванства. Нетрудно заметить, что существенно изменено правовое положение дворянства, которое теперь могло пополняться за счет талантливых выходцев из других сословий. К концу 20-х годов XVIII века число дослужившихся до дворянства составило треть всего дворянского сословия.

5. «Табель о рангах» ввела строгое разделение между военной и гражданской службой, ввела новые военные чины.

6. Табель регламентирует начало прохождения государственной службы, развивая положение Генерального Регламента «О молодых людях для обучения при канцелярии». Придавая большое значение набору дворянских детей для прохождения гражданской службы, Петр включает в Табель идею обязательности обучения юношей для работы в аппарате государственного управления.  Продвижение по иерархической лестнице чинов было возможным, только начиная с низшего чина. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.

7. Из 18 пункта Табеля о рангах можно узнать о том, что обвиненный в преступлениях чиновники могли быть наказаны публично на площади, быть пытаны, лишены титула и ранга. Если же после экзекуции они будут признаны невиновными, свидетельства о невиновности пытанного мог выдать царь «…надлежит ему дать нашу грамоту со обстоятельством его невинности»[17].

8. В Табели закреплены этические требования к поведению государственного служащего того времени. Например, в пункте 3 говорится: «Кто выше своего ранга будет себе почестей требовать, или сам возмет выше данного ему ранга, тому за каждой случай платить штрафу 2 месяца жалованья»[18], а в пункте 19 указано на то, что лицо должно вести подобающий его рангу уровень жизни: «…напоминаем мы милостиво, чтоб каждый такой наряд, экипаж, и либрею имел, как чин и характер его требует»[19]. Здесь же названы санкции, которые применялись в случае нарушения данного требования. В Табели выдвигаются требования достойного поведения государственных служащих и о соблюдении субординации в церкви, при дворе во время аудиенций, съездов и во время других официальных мероприятий (см. п. 3).

Этические требования распространялись и на жен служащих: «Все замужные жены поступают в рангах, по чинам мужей их. И когда они тому противно поступят, то имеют они штраф заплатить такой же, как бы должен платить муж ее был за свое преступление»[20].

Принятие Табели о рангах имело следующие последствия: 1) в формировании государственного аппарата утвердилось бюрократическое начало, приоритет составляли профессиональные качества, личная преданность, выслуга, вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти и руководство в деятельности точными предписаниями закона, регламента, инструкции; 2) в работе государственных органов появились требования к профессионализму, специализации, нормативности; оформился принцип выслуги как ступени карьеры служащего; 3) были выделены военная и гражданская службы; 4) подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом, степень квалификации служащих стала определяться не только чином, но и специальным образованием.

Остановимся на историческом значении петровской Табели о рангах. Во-первых, этот документ принимался в определенную историческую эпоху, в которой действовали свои идеалы и ценности, нравственные и правовые нормы, традиции и обычаи, организационные структуры и правила поведения. Поэтому к анализу этого документа необходимо подходить в контексте того времени – времени расцвета феодализма, сопровождавшегося волнениями внутри страны. Знаменательно и то, что Табель о рангах была учреждена сразу же за провозглашением в 1721 году Российской империи. Все это объективная общественная основа, которую следует знать и учитывать в соответствующих рассуждениях.

Во-вторых, Табель о рангах, является особым правовым явлением в истории России. Разработчики при создании документа опирались на русскую практику, челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц) и иностранное законодательство. Если Судебники 1497 и 1550 годов были сугубо русским творением, основанным на традициях, идущих от Русской Правды и более древних источников, то Табель представляет документ, составленный на базе изучения и заимствования опыта законодательства европейских абсолютистских государств. Однако именно анализ русского опыта организации государственной службы при создании Табели о рангах стоял на первом месте.

В-третьих, Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, включающую воинскую, гражданскую, придворную. При этом все обязаны были служить императору и даже придворная служба, вызванная исключительно потребностями императора и членами его семьи, рассматривалась в качестве службы Отечеству. Формирование единой государственной службы способствовало укреплению Российского государства, стало условием и фактором ее дальнейшего существования, укрепления и развития.

В-четвертых, Табель о рангах была попыткой преодоления стереотипов родовой аристократии и местничества. На смену иерархии званий, основанной на знатности происхождения (как это было в XVI-XVII) вводилась иерархия в зависимости от личной выслуги, служебных заслуг, знаний человека.

В-пятых, Табель о рангах была задумана и учреждена в рамках и контексте широкой и комплексной реформы всего Российского государства, и прежде всего тех его составных частей, которые связаны с государственными преобразованиями: установление в городах местного самоуправления (1691), учреждение Сената (1711), реформирование губернского управления (1721), создание новой армии и флота, научных и учебных заведений. Следовательно, значение Табели можно оценить в едином контексте петровских реформ.

В-шестых, слабым местом петровской Табели о рангах является то, что разработчики не смогли обеспечить ее действие в постпетровский период и таким образом преобразования намеченные Петром I, были оборваны после его кончины.

Таким образом, в результате петровских административных реформ начала XVIII века, проведенных с учетом европейского опыта с целью рационализации механизма управления, деятельность органов государственной власти России поднялась на качественно новую ступень и получила свое нормативное оформление. Результатом проведения реформ стало создание системы управленческих кадров, для которой были характерны однотипное организационное устройство, четкая функциональная дифференциация, централизм во взаимоотношениях государственных структур, строгий контроль за выполнением указов и распоряжений высших и центральных учреждений.

[1] Архив историко-юридических сведений, относящихся до России. Изд. Н. Калачевым. Кн. I, отд. II. М., 1850, с. 19.

[2] Письма и бумаги императора Петра Великого. Т. 1. СПб., 1887. С.80

[3] Российское законодательство X-XX веков. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. – М.: Юрид. лит. 1988. – С.132

[4] Полное собрание законодательства. Т. V, № 3884

[5] Полное собрание законодательства. Т. V, № 3975

[6] Мельников В. Кадровые службы в России: особенности их становления и эволюции // Служба кадров. 2000. № 2. Стр. 43.

[7] Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII-начало XX веков. – СПб.: «Искусство СПб», 1999. С.12.

[8] Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: формирование бюрократии. М., 1974. С.47

[9] Костомаров Н. Русская история в жизнеописании ее главнейших деятелей. Кн.1. М.,1995. С.397.

[10] Полное собрание законодательства Т. IX № 5749

[11] Российское законодательство X-XX веков. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. – М.: Юрид. лит. 1988. – С.132

[12] Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I, т. II. Л., 1942 с. 140.

[13] Российское законодательство X-XX веков. Т.IV. М., 1986 С.62

[14] Российское законодательство X-XX веков. Т.IV. М., 1986 С.62

[15] Там же. С.63

[16] Там же. С.63

[17] Российское законодательство X-XX веков. Т.IV. М., 1986 С.65

[18] Там же С.65.

[19] Там же С.65.

[20] Российское законодательство X-XX веков. Т.IV. М., 1986 С.67